Los Acuerdos de San Andrés, firmados el 16 de febrero de 1996 entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el gobierno federal de Ernesto Zedillo, contienen los resultados de las negociaciones entre ambos sobre el tema de Derechos y Cultura Indígenas. En noviembre del mismo año, las partes acordaron que la Comisión de Concordia y Pacificación (COCOPA) prepararía una iniciativa de ley para integrar los Acuerdos en la Constitución. El entendimiento era que las partes aceptarían por completo la iniciativa, sin ninguna observación o corrección, o que la rechazarían.

En diciembre de 1996, el EZLN acepta esa iniciativa, que presenta propuestas para reformular los artículos constitucionales 4, 18, 26, 53, 73, 115 y 116. El gobierno, en cambio, plantea modificaciones que alteran de manera sustantiva la propuesta de ley de la COCOPA. En enero de 1997, el EZLN acusa al Gobierno de haber roto el procedimiento al presentar una contrapropuesta y de no haber cumplido las condiciones planteadas por los zapatistas cuando en septiembre de 1996 se retiraron del diálogo (entre ellas, desmilitarización, desarme de grupos paramilitares, liberación de presos políticos zapatistas y cumplimiento de los Acuerdos de S.Andrés). Es hasta la toma de posesión del presidente Vicente Fox, del Partido de Acción Nacional (PAN), en diciembre de 2000, que se dan señales de esperanza para una posible reanudación del diálogo.

Un nuevo presidente

Unos días después de asumir el mando, el 5 de diciembre de 2000, el presidente Fox presenta la propuesta de la COCOPA al Senado. Sin embargo, no es sino hasta la «Marcha por la Dignidad Indígena» en febrero-marzo 2001, en la que 24 representantes del EZLN recorren gran parte del país, que el tema cobra fuerza.

El Congreso de la Unión, a través de las diferentes comisiones involucradas, recibe el 28 de marzo de 2001 a la delegación zapatista y a delegados del Congreso Nacional Indígena (CNI), para que éstos den su palabra sobre la importancia de la aprobación de la llamada «ley COCOPA» .

Por la aprobación de la iniciativa de la COCOPA

Un argumento con mucho eco a favor del proyecto para convertir en ley los Acuerdos de S.Andrés es que en ellos se comprometió el Poder Ejecutivo anterior (Zedillo) y el actual (Fox), con el apoyo y el empuje de los representantes del poder Legislativo que conformaron la primera COCOPA. En palabras del diputado Batres Guadarrama, del Partido de la Revolución Democrática (PRD): «Es la palabra de unos y de otros, palabra empeñada que debe cumplirse, sería absurdo que nosotros como Congreso aprobamos una ley donde llamamos a las partes a negociar y luego desconocemos la negociación a la que han llegado.» (Congreso, 28-03-01)

Otros hacen énfasis en que los Acuerdos y la propuesta de ley contribuirían a la reivindicación histórica de los pueblos indios. Sostienen también que los Acuerdos buscan establecer una nueva relación entre el Estado mexicano y los pueblos indios; que en la práctica histórica no hay evidencias de que la autonomía pueda ser destructora de la unidad nacional; que en la Constitución están prácticamente ausentes los derechos colectivos, concepto fundamental de la visión indígena; y que los Acuerdos de S.Andrés y la ley COCOPA son la condición básica para pasar de la simulación al verdadero reconocimiento de los derechos indígenas.

El secretario de Gobernación, Santiago Creel, sostiene que «no se trata de realizar una nueva Constitución, pues la vigente ha permitido la alternancia política y la modernización del país, pero se requiere su modernización para adecuarla a la realidad actual de México, superar contradicciones que existen en alguno de sus artículos.» (La Jornada 27-03-01, p.3)

Desacuerdos con la «Ley COCOPA»

Los que se oponen a la aprobación del proyecto manifiestan que ello llevaría a la «balcanización» del país. Que «sólo» 10% de la población es indígena y que dentro de este grupo, muchos menos son zapatistas. Algunos juristas y políticos sostienen que los derechos indígenas están suficientemente protegidos en la Constitución tal como está.

Una de las críticas o advertencias que se hacen sobre el proyecto tiene que ver con el reconocimiento que éste propone de los llamados «usos y costumbres» en las culturas indígenas. Los críticos sostienen que no todos los «usos y costumbres» son reivindicables o convenientes para la convivencia, ya que tradicionalmente han existido en ellos aspectos negativos como hacia la mujer y la intolerancia hacia la diversidad religiosa o el pluralismo político. Así, hay quienes advierten que establecer en el texto constitucional el respeto y reconocimiento a los usos y costumbres indígenas puede traer como consecuencia una legitimación o incluso aumento de la discriminación contra las mujeres indígenas así como de las expulsiones de los indígenas evangélicos por parte de los católicos tradicionalistas.

El Centro de Estudios Fiscales y Legislativos (Cefyl), del Consejo Coordinador Empresarial, una agrupación de la empresa privada, advirtió que la aprobación como tal de la propuesta de la ley COCOPA impediría la llegada de inversiones a las regiones habitadas por grupos indígenas. En un análisis titulado ‘La tribuna del Congreso’, observa que la autonomía y sus «leyes privativas» (usos y costumbres) «traería como consecuencia la creación de pequeños estados independientes» en México. Según dicho Centro, ello dejaría los indígenas expuestos a la tentación de implantar «algún tipo de socialismo, un cooperativismo, una tiranía disfrazada», o aplicar «tributos que no sean proporcionales ni equitativos» (La Jornada 28-03-01, p.8).

El asesor de la Oficina para los Pueblos Indígenas de la Presidencia de la República (quien también dirige el Instituto Indigenista Interamericano de la Organización de Estados Americanos, OEA), José del Val, cuestiona la base legal de los Acuerdos y la propuesta de la COCOPA, porque se suscribieron y redactaron en un momento en que se simulaban consensos y porque las discusiones «no se dieron en libertad». Resalta: «la limitación de la autonomía a los pueblos [indios] hace que se ponga en duda qué quieren los indios con [la] naturaleza [de la autonomía]. ¿Romperle la cervical al federalismo mexicano?» (La Jornada, 28-03-01, p.10).

El EZLN responde a las críticas

En su alocución ante el Congreso de la Unión, la comandante Esther observó que «Se acusa a esta propuesta [la ley COCOPA] de balcanizar el país, y se olvida que el país ya está dividido. […] Se acusa a esta propuesta de crear reservaciones indias, y se olvida que de por sí los indígenas estamos viviendo apartados […]. Se acusa a esta propuesta de promover un sistema legal atrasado, y se olvida que el actual sólo promueve la confrontación, castiga al pobre y le da impunidad al rico, condena nuestro color y convierte en delito nuestra lengua. Se acusa a esta propuesta de crear excepciones en el quehacer político, y se olvida que en el actual el que gobierna no gobierna, sino que convierte su puesto público en fuente de riqueza propia y se sabe impune e intocable mientras no acabe su tiempo en el cargo.» (Congreso, 28-03-01)

Sobre la acusación de que la aprobación del proyecto de la COCOPA llevaría a mayor discriminación de la mujer indígena, varios grupos indígenas han reconocido que la situación de la mujer es un grave problema interno. Además de destacar que esto no es privativo de los indígenas, reivindican el derecho de asumir la responsabilidad y combatir la discriminación de la mujer a su propia manera. El diputado Batres Guadarrama, del PRD, manifiesta: «La llamada Ley COCOPA … no dice que se reconocerán todos los usos y costumbres de los pueblos indios, al contrario, dice que se reconocerán aquellos que se encuentren en armonía con los derechos humanos y la equidad en los géneros; lo que se pide que debe de estar en esa ley, ya está.» (Congreso, 28-03-01). Además, varios artículos de la propuesta resaltan la obligación de respetar la «dignidad e integridad de las mujeres» (art. 4II) y «garantizar la participación [política] de las mujeres en condiciones de equidad» (art. 4 III). Aunque el tema de religión no sale como tal en la propuesta, varios artículos enfatizan la obligación del respeto a las garantías individuales y los derechos humanos. Tanto los representantes del EZLN como los del CNI reiteran su voluntad de trabajar duro para prevenir que se den o que empeoren las situaciones de discriminación en las comunidades indígenas.

¿Debate jurídico o pelea política?

La guerra de términos sobre el tema de derechos indígenas que se desató en las últimas semanas, es un ejercicio de legítimo debate, aunque también pueda funcionar como una táctica dilatoria por parte de los que se oponen al proyecto. En general, resulta que no hay claridad o consenso entre expertos jurídicos, intelectuales y políticos sobre el entendimiento jurídico de los términos, ni muchos menos sobre las posibles consecuencias prácticas. Quedan por establecerse los mecanismos y criterios para la aplicación de esta reforma, por ejemplo en el caso de que en una comunidad indígena se discrimine a la mujer o a indígenas evangélicos.

Entre otros, Manuel Camacho Solís, el primer comisionado para el diálogo con el EZLN, insiste en que el problema fundamental es político, no de técnica jurídica, y advierta que tendrán que decidir entre una ley indígena con imperfecciones o una perfecta desde el punto de vista jurídico, pero sin respaldo popular. Remarca «la necesidad de pensar esa ley con una visión equivalente a la que tuvieron quienes promovieron las grandes leyes mexicanas que cambiaron el destino del país. Estas fueron más obra de una visión política y del respaldo de una lucha política popular que del talento de los profesionales del derecho» (La Jornada 28-03-01, p. 5).

La paz …

México vive un tiempo de mucho dinamismo político y social. Y no cabe duda que habrá más. Algunos resultados importantes se han visto en el hecho de que los representantes del EZLN y el CNI lograron aglutinar tantas voces distintas a favor de la aprobación de la ley COCOPA, desde partidos políticos, organizaciones sociales, medios de comunicación, sectores de la sociedad civil, hasta el Ejecutivo y el pueblo mexicano en general.

Mientras tanto, hay varios entendimientos sobre cómo ubicar la oposición a la iniciativa. Algunos explican que se le puede entender desde los intereses económicos, el miedo, el racismo, la desinformación, la manipulación de información. Otros simplemente insisten en el mérito de las preocupaciones señaladas, tal como balcanización, derechos individuales, etc. Mientras otros rescatan más la importancia de discutir la propuesta de ley con mucha precisión, permitiendo a los diferentes actores dar su opinión al respecto. Sea lo que sea, las voces más conservadoras parecen haberse encontrado con una contraparte que, por su creciente legitimidad y magnitud, y a través de sus luchas pacíficas y perseverancia, se ha convertido en un interlocutor que ya no se puede soslayar.

Reconocer los Derechos y Cultura Indígenas desde la propuesta de la COCOPA y no de otra, es abonar directamente al proceso de la paz y tomar un paso significativo para enfrentar tantos siglos de marginación, pobreza e injusticia, una realidad dolorosa que viven a diario millones de indígenas mexicanos.

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Los Acuerdos de San Andrés

Los Acuerdos de San Andrés se introdujeron al Congreso plasmados en el proyecto de reforma constitucional de la COCOPA. Este proyecto tiene que pasar por las comisiones dictaminadoras del Congreso antes de ser aprobado tanto por el Senado como por la Cámara de Diputados. Una vez aprobado ahí, la Secretaría de Gobernación llama a los congresos locales de los 30 estados mexicanos para que lo voten. Con una mayoría a favor, la reforma constitucional estará lista para ser traducida en leyes secundarias y reglamentos oficiales.

Los Acuerdos, plasmados en el proyecto de reforma constitucional de la COCOPA, parten del reconocimiento del carácter pluricultural de la nación mexicana y de los Pueblos Indígenas como sujetos de derecho1 . En el plano municipal, implican el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de derecho público (versus derechos individuales).

Los derechos indígenas reconocidos tienen su base en el derecho a la autodeterminación de los pueblos, que se expresa en la autonomía en su sentido más amplio. Del ejercicio de esa autonomía se derivan los derechos a:

• decidir sus formas internas de convivencia y organización,
• aplicar sus sistemas normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos,
• fortalecer su participación y formas de representación,
• acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales en sus tierras y territorios,
• preservar y enriquecer sus lenguas y culturas,
• adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación,
• participar y ser tenidos en cuenta en los planes y programas de desarrollo según sus necesidades y especificidades culturales,
• asociarse libremente (comunidades y municipios) para coordinar sus acciones,
• definir sus procedimientos de elección y formas propias de gobierno interno en municipios y comunidades .

En contrapartida, se establece la obligatoriedad del Estado en los ámbitos de gobierno nacional, estatal y municipal de promover el desarrollo equitativo y sustentable de los Pueblos Indígenas, la educación bilingüe e intercultural (a través de programas de contenido regional y en consulta con los Pueblos Indígenas) y el combate a toda forma de discriminación.

También es obligación del Estado garantizar el acceso pleno de los Pueblos Indígenas a la jurisdicción del Estado, teniendo en cuenta sus prácticas jurídicas y culturales, y asistiéndoles en todo tiempo por intérpretes y defensores que conozcan sus lenguas y culturas. En el plano municipal, es obligación del Estado la transferencia de recursos, funciones y facultades a los municipios y comunidades indias.