Ley en materia de Derechos y Cultura Indígena

 Nota: Este texto fue preparado por el equipo de SIPAZ en 1998. Tres años después las propuestas y los comentarios siguen siendo relevantes por la nueva coyuntura y la discusión en el Congreso de la Unión.

 

Propuestas y Contrapropuestas Introducción Síntesis de puntos de divergencia Cuadro comparativo que enfoca en los puntos de divergencia, presentando los Acuerdos de San Andrés la Propuesta de la COCOPA la Iniciativa del Ejecutivo Federal de marzo de 1998 los cuatro observaciones del Gobierno de enero 1998 a la iniciativa de la COCOPA el texto de la CONAI «En defensa de los indígenas, en defensa de la negociación para la paz, en defensa de lo acordado» del 17 de marzo de 1998

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1. INTRODUCCIÓN

Acuerdos de San Andrés y la nueva iniciativa del Gobierno

Después del levantamiento zapatista en enero de 1994, empezaron negociaciones entre el Gobierno Mexicano y el EZLN. En 1995 se acordó una agenda de 5 temas. Para el primer tema «Derechos y Cultura Indígena» ambas partes firmaron el 16 de febrero de 1996 los «Acuerdos de San Andrés Larráinzar». Frente al incumplimiento de dichos acuerdos por el Gobierno, el EZLN se retiró de las negociaciones en septiembre de 1996.

Para superar la crisis, la COCOPA elaboró una iniciativa de ley tendiente a implementar dichos acuerdos. El 29 de noviembre de 1996 la COCOPA presentó su iniciativa a ambas partes y pidió solamente un sí o un no al documento completo.

El EZLN la aceptó rechinando, pero el Gobierno entregó como respuesta un documento con 27 comentarios. Empero, el EZLN no aceptó esta contrapropuesta, porque divergía de los acuerdos firmados en puntos a su entender esenciales. Desde septiembre 1996 el diálogo está suspendido.

En febrero de 1998 el Gobierno Mexicano redujo a cuatro sus 27 observaciones a la iniciativa de la COCOPA de noviembre de 1996. Según el Ejecutivo, en la iniciativa de la COCOPA habría tres riesgos fundamentales: a la unidad nacional, a la integridad del territorio y a los derechos de todos los Mexicanos. Empero, según analistas y especialistas, las cuatro observaciones retoman casi todas las observaciones del Gobierno de diciembre de 1996 y tocan el corazón de los Acuerdos de San Andrés.

En marzo de 1998 el Gobierno Mexicano presentó su propia iniciativa de ley para cumplir los Acuerdos de San Andrés. Dicha iniciativa incluyó las «cuatro observaciones». El Presidente Zedillo la mandó el 15 de marzo de 1998 al Congreso.

El 17 de marzo la CONAI emitió un documento «En defensa de los pueblos indígenas, en defensa de la negociación para la paz, en defensa de lo acordado» en el cual criticó la iniciativa unilateral del Gobierno y expresó su preocupación por la militarización en Chiapas.

Esa iniciativa unilateral del Gobierno se da en un contexto de creciente tensión, militarización y violencia y, según unos analistas, pone en riesgo el proceso de paz. La información sobre este tema en la prensa es a menudo muy confusa y por eso queremos presentarles nuestra síntesis de las diferentes propuestas y sus divergencias. Esperamos que dicha síntesis ayude a entender las diferentes posturas de la COCOPA, del Gobierno Mexicano y de la CONAI.

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2. PUNTOS DE DIVERGENCIA

1) Autonomía

1a) Precisión de la Relación entre Autonomía y Estado

El Gobierno incluye en su texto una aclaración de que la autonomía debe respetar las disposiciones de la Constitución y la unidad del Estado Mexicano, mientras que el texto de la COCOPA señala que la autonomía se da «como parte del Estado», lo que según el Gobierno no precisa suficientemente la relación de la autonomía con los principios, instituciones y organización del Estado.

1b) Reducción del ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas a las comunidades

El texto del Ejecutivo reduce el ejercicio de la autonomía a las comunidades, y no a los pueblos indígenas. Según la CONAI, eso es una violación tanto de los Acuerdos de San Andrés como del convenio No. 169 de la OIT.

2) Convalidación de juicios, procedimientos y decisiones

Los Acuerdos de San Andrés y la Propuesta de la COCOPA establecen que los juicios, procedimientos y decisiones de los pueblos indígenas sean convalidados por las autoridades jurisdiccionales estatales, mientras que la Iniciativa del Ejecutivo Federal dice que sean convalidables.

El Gobierno considera que la determinación de la convalidación de manera imperativa configuraría fueros indígenas especiales, los cuales no están previstos en los Acuerdos de San Andrés.

Por su parte, la CONAI sostiene que el cambio introducido por el Ejecutivo abre paso a la discrecionalidad de las autoridades oficiales para determinar cuándo se convalidan o no las decisiones indígenas.

3) Tenencia de tierra

3a) Modalidad de la tenencia

El Gobierno critica que el texto de la COCOPA menciona como la única modalidad de tenencia de la tierra la colectiva y lo valora como negligencia respecto de los demás modalidades consagradas en el Art. 27º de la Constitución.

3b) Término territorio

El Gobierno opina que el texto de la COCOPA utilizó el término «territorio» de manera exclusiva y excluyente del resto del territorio nacional. En su iniciativa, el gobierno suprime la palabra «territorio» como ámbito en que puede ejercerse el derecho de los pueblos indígenas al uso y disfrute de sus recursos naturales. Esa omisión específica es valorada por la CONAI como un desconocimiento del derecho de los pueblos indígenas a su tierra.

4) Medios de comunicación

El Gobierno critica que el texto de la COCOPA en vez de prever una ley de comunicación que permita a los pueblos indígenas adquirir, operar y administrar sus propios medios, establece un derecho constitucional directo al respecto. Opina que esto daría lugar a un fuero especial para los pueblos indígenas, lo que explícitamente rechazan los Acuerdos de San Andrés.

5) Educación

El Gobierno critica que el texto de la COCOPA incluye a los Estados y Municipios en la definición de los programas educativos, y lo interpreta como una excepción a la facultad del Ejecutivo Federal establecida en el artículo 3º constitucional (fracción III) que no estaba prevista en los Acuerdos de San Andrés. Entonces, propone que los programas educativos sean definidos y desarrollados por el Ejecutivo Federal, en consulta con las comunidades indígenas.

6) Definición del carácter indígena

Mientras que el texto de la COCOPA menciona el criterio para definir el carácter indígena de un municipio o una comunidad establecido en los Acuerdos de San Andrés (la conciencia de la identidad indígena, criterio definido en el Convenio 169 de la OIT), el Gobierno, en su iniciativa, omite ese criterio, justificándolo con la afirmación de que un municipio no puede reconocer su pertenencia a otra instancia distinta a la entidad federativa de la que forma parte, «de acuerdo a lo establecido en el art. 115 constitucional».

7) Elección de autoridades

El texto de la COCOPA reconoce a los habitantes de las comunidades indígenas el derecho de definir los procedimientos para la elección de sus autoridades. El texto del Gobierno omite ese reconocimiento por considerar que eso equivale al establecimiento de una forma de Gobierno no reconocida en la Constitución y tampoco en los Acuerdos de San Andrés. En cambio, según la CONAI, la omisión del reconocimiento de ese derecho viola los Acuerdos, porque según ella, los Acuerdos sí reconocen ese derecho.

8) Reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de derecho público

Mientras que el texto de la COCOPA , como lo hacen los Acuerdos de San Andrés, reconoce a las comunidades indígenas como entidades de derecho público, el texto del Gobierno omite ese reconocimiento.

9) Naturaleza de los derechos de los pueblos indígenas

Mientras que el texto de la COCOPA habla de un reconocimiento de derechos de los pueblos indígenas, el texto del Ejecutivo Federal habla de un otorgamiento. La CONAI considera que esta diferencia es filosóficamente importante, pues reconocer (en lugar de otorgar) implica aceptar la existencia de los pueblos indígenas y de sus derechos como algo anterior a la existencia misma del Estado mexicano.

10) Asociación para la coordinación de acciones

La propuesta de la COCOPA y los Acuerdos de San Andrés reconocen el derecho de los municipios indígenas a la asociación para la coordinación de sus acciones. La iniciativa del Ejecutivo Federal reduce ese derecho a lo ya actualmente consignado en el articulo 115 vigente, que es la asociación para la más eficaz prestación de servicios públicos.

11) Autogobierno indígena

Retomando parte del texto de los Acuerdos de San Andrés, el texto de la COCOPA habla de un derecho a la autonomía para elegir a autoridades y ejercer formas de Gobierno interno en los ámbitos de la autonomía. El Ejecutivo Federal borró la última referencia a la autonomía porque opina que es repetitiva y que da la idea de que haya dos autonomías diferentes.

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3. CUADRO COMPARATIVO

Glosario

Convenio 169 de la OIT (Organización Internacional del Trabajo): Convenio internacional ratificado por México el 5 de sept. de 1990. Es parte de la legislación mexicana y a la vez parte de la legislación internacional.

PN: «Pronunciamiento conjunto que el Gobierno Federal y el EZLN enviarán a las instancias de debate de decisión nacional», parte de los Acuerdos de San Andrés.

PP: «Propuestas conjuntas que el Gobierno Federal y el EZLN se comprometen a enviar a las instancias de debate y decisión nacional, correspondiente al punto 1.4 de las reglas de procedimiento», parte de los Acuerdos de San Andrés.

1) Autonomía

a) Precisión de la relación entre autonomía y estado

b) Reducción del ejercicio de los derechos de los pueblos indígenas a las comunidades

 

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Acuerdos de San Andrés	La autonomía es la expresión concreta del ejercicio del derecho a la libre determinación expresada como un marco que se conforma como parte del Estado Nacional… El ejercicio de la autonomía de los pueblos indígenas contribuirá a la unidad y democratización de la vida nacional y fortalecerá la soberanía del país. (PP II.2 2º párr.) Resulta pertinente reconocer el derecho de los pueblos indígenas a la autonomía, en tanto colectividades con cultura diferente y con aptitud para decidir sus asuntos fundamentales en el marco del Estado Nacional. (PP II.2 3er. párr.) La legislación nacional debe reconocer a los pueblos indígenas como los sujetos de los derechos a la libre determinación y autonomía. (PP II. 3) El Estado respetará el ejercicio de la libre determinación de los pueblos indígenas … sin menoscabo de la soberanía nacional y dentro del nuevo marco normativo para los pueblos indígenas. (PP IV. 2) Derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación en un marco constitucional de autonomía asegrando la unidad nacional (PN 3.1). El Estado Mexicano se compromete a no intervenir unilateralmente en los asuntos y decisiones de los pueblos y comunidades indígenas, en sus organizaciones y formas de representación y en sus estrategias vigentes de aprovechamiento de recursos naturales, en tanto se respeten el interés nacional y público y los distintos niveles de Gobierno e instituciones del Estado Mexicano (PN 4.5).
Texto de la COCOPA	Los pueblos indígenas tienen el derecho a la libre determinación y, como expresión de ésta, a la autonomía como parte del Estado Mexicano, para:
Iniciativa del Ejecutivo Federal	Con respeto a las demás disposiciones de esta Constitución y a la unidad del Estado Mexicano, los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación; la expresión concreta de ésta es la autonomía de las comunidades indígenas para:

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OBSERVACIÓN I DEL GOBIERNO FEDERAL: Aún cuando el texto de la COCOPA habla de autonomía «como parte del Estado Mexicano», no expresa con claridad la autonomía que debe corresponder a los pueblos indígenas. En su texto, la autonomía sólo se refiere a los derechos que tendrían los pueblos indígenas en las siete fracciones del artículo 4º, pero no precisa la relación con el resto de los principios, instituciones y, en general, organización del Estado Mexicano, claramente establecidos en San Andrés. En cambio, los Acuerdos de San Andrés son enfáticos en su referencia a los principios de unidad nacional, soberanía nacional, interés nacional y público y respeto a los distintos niveles de Gobierno e instituciones del Estado Mexicano. Todo esto no lo contiene ni precisa el texto de la COCOPA con la claridad que lo hace los Acuerdos de San Andrés.

COMENTARIO DE LA CONAI: Aunque la iniciativa gubernamental reconoce que los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación, reduce la expresión concreta de ésta a la autonomía de las comunidades indígenas. Esta reducción viola los Acuerdos de San Andrés que establecen que la legislación nacional debe reconocer a los pueblos indígenas como sujeto de los derechos a la libre determinación y autonomía, También viola el Convenio Nº. 169 OIT que atribuye como sujeto de estos derechos a los pueblos indígenas.

2) Convalidación de juicios, procedimientos y decisiones

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Acuerdos de San Andrés	El estado promoverá (…) que mediante procedimientos simples (…) los juicios y decisiones (de los pueblos y comunidades indígenas) sean convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado. (PN 3.3) Las reformas legales que se promueven deberán partir del principio jurídico fundamental de la igualdad de todos los Mexicanos ante la ley y los órganos jurisdiccionales, y no creación de fueros especiales en privilegio de persona alguna,… (PP I.3)
Texto de la COCOPA	Los pueblos indígenas tienen el derecho (…) a la autonomía (…) para: (…) Aplicar sus sistemas normativos en la regulación y solución de conflictos internos (…); sus procedimientos, juicios y decisiones serán convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado; (Art. 4º II)
Iniciativa del Ejecutivo Federal	Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación; la expresión concreta de ésta es la autonomía de las comunidades indígenas para: (…) Aplicar sus sistemas normativos en la regulación y solución de conflictos internos (…); sus procedimientos, juicios y decisiones serán convalidables, en los términos que las leyes señalen, por lasautoridades jurisdiccionales del Estado;  (Art. 4º II)

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OBSERVACIÓN I DEL GOBIERNO FEDERAL: En los Acuerdos de San Andrés expresamente se señala que no se pretende crear fueros especiales y que la convalidación de sus procedimientos, juicios y decisiones por las autoridades jurisdiccionales será mediante «procedimientos simples». La redacción de esta fracción en el texto de la COCOPA configuraría fueros indígenas especiales ya que, de manera imperativa («serán convalidados») y sin que exista una disposición legislativa de por medio, determina la convalidación por las autoridades del Estado. Esta imperatividad y omisión respecto de los procedimientos de convalidación se apartan de lo acordado en San Andrés (PP I.3 y PN 3.3).

COMENTARIO DE LA CONAI: El texto de la Iniciativa Presidencial a lo más que llega es a reconocer – lo que introduce la idea de discrecionalidad – , que los procedimientos, juicios y decisiones – de estos pueblos – serán «convalidables«, ignorando el texto de la COCOPA que dice que «serán convalidados». El dejar opcional la convalidación (…) viola los Acuerdos de San Andrés que explícitamente establece «como garantía al acceso pleno a la justicia…que el derecho positivo Mexicano reconozca las autoridades, normas y procedimientos de resolución de conflictos internos…y que mediante procedimientos simples sus juicios y decisiones sean convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado».

3) Tenencia de Tierra

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Acuerdos de San Andrés	Se deben buscar el reconocimiento (…) del derecho de los pueblos indígenas al uso sostenible y a todos los beneficios derivados del uso y aprovechamiento de los recursos naturales de los territorios que ocupan o utilizan. (PP III.6) (Derecho de los pueblos indígenas de) acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales, salvo aquéllos cuyo dominio directo corresponda a la Nación. (PP II.6 d)) El Estado impulsará acciones de rehabilitación de los territorios según lo define el Art. 13.2 del Convenio 169 de la OIT (totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos ocupan o utilizan) (PN 4.2) Legislar para que se «garantice la protección a la integridad de las tierras de los grupos indígenas», tomando en consideración las especificidades de los pueblos indígenas y las comunidades, en el concepto de integridad territorial contenida en el Convenio 169 de la OIT…» (PP V.1 b)) Y en tanto se respeten el interés nacional u público, los distintes niveles de Gobierno e instituciones del Estado Mexicano no intervendran unilateralmente en (…) los formas de aprovechamiento de los recursos naturales. (PN 4. 5)
Texto de la COCOPA	Los pueblos indígenas tienen el derecho (…) a la autonomía (…) para: (…) Acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales de sus tierras y territorios, entendidos éstos como la totalidad del hábitat que los pueblos indígenas usan y ocupan, salvo aquéllos cuyo dominio directo corresponda a la Nación; (Art. 4º) Modalidades de tenencia
Iniciativa del Ejecutivo Federal	– – –

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OBSERVACIÓN III A) DEL GOBIERNO FEDERAL: El Gobierno por supuesto que no se opone a la explotación colectiva de la tierra. Está consagrada en el artículo 27 Constitucional. Se opone, eso sí, a que una redacción ambigua dé lugar a que la propiedad ejidal y privada que existe en las regiones con mayoría de población indígena, sea sólo explotada colectivamente. Los Acuerdos de San Andrés enmarcan el uso, disfrute y aprovechamiento de los recursos naturales a que tienen derecho los pueblos indígenas, en el respeto al interés nacional y público y los distintos niveles de Gobierno e instituciones del Estado Mexicano. Entre estas últimas, se comprende desde luego a las distintas modalidades de tenencia de la tierra que consagra el artículo 27 constitucional. Toda vez que la iniciativa de la COCOPA omite la referencia explícita, que sí contienen los Acuerdos, resto del marco constitucional, establece como la única modalidad, la colectiva, en detrimento de las demás. Esto provocaría un grave problema social.

b) Termino territorio

OBSERVACIÓN III A) DEL GOBIERNO FEDERAL : La iniciativa de la COCOPA insertó el término «territorio» -entendido como el ámbito espacial de validez del orden jurídico estatal- de manera exclusiva y excluyente del resto del territorio nacional. Esto no fue el sentido de San Andrés. Por lo que concierne a la referencia que hacen los Acuerdos al artículo 13.2 del Convenio 169 de la OIT, San Andrés lo vincula con las acciones de rehabilitación y no para establecer el territorio indígena como un elemento de estado, que pudiera fraccionar al territorio nacional.

COMENTARIO DE LA CONAI: El texto presidencial omite la referencia a que el uso y disfrute de los recursos naturales se refiera a sus tierras y territorios, lo que sí está explícito en el texto de la COCOPA y en los Acuerdos de San Andrés.

4) Medios de comunicación

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Acuerdos de San Andrés	A fin de propiciar un diálogo intercultural (…), es indispensable dotar a los pueblos indígenas de sus propios medios de comunicación, los cuales son también instrumentos claves para el desarrollo de sus culturas. Por tanto, se propondrá a las instancias nacionales respectivas, la elaboración de una nueva ley de comunicación que permita a los pueblos indígenas adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación. (PP III.8) (Los reformas constitucionales deberán contener los siguientes aspectos generales): (…) Legislar sobre (…) el acceso de los pueblos indígenas a los medios de comunicación (PP V.1 i))
Texto de la COCOPA	Los pueblos indígenas tienen el derecho (…) a la autonomía (…) para: (…) Adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación. (Art. 4º VII)
Iniciativa del Ejecutivo Federal	Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación; la expresión concreta de ésta es la autonomía de las comunidades indígenas para: (…) Adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia establezcan

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OBSERVACIÓN III B) DEL GOBIERNO FEDERAL: Los Acuerdos de San Andrés prevén la expedición de una nueva ley de comunicación que permita a los pueblos indígenas adquirir, operar y administrar sus propios medios, y no un régimen de excepción a la facultad del Congreso de regular dichos medios. Como puede observarse, el texto de la COCOPA omite la referencia a esta ley, con lo cual establece un derecho constitucional directo, en violación al régimen en materia de medios de comunicación, su concesión y permiso. De aquí resulta que mientras que el resto de los Mexicanos sí deben sujetarse a este régimen, los pueblos indígenas no lo harían, dando lugar a un fuero especial que explícitamente rechaza «San Andrés».

5) Educación

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Acuerdos de San Andrés	El estado debe impulsar políticas culturales nacionales (…) de incorporación del conocimiento de diversas prácticas culturales en los planes y programas de estudio de las instituciones públicas y privadas (PN 3.4). El estado debe asegurar a los indígenas una educación que respete y aproveche sus saberes, tradiciones y formas organización (PN 3.5). Se estima necesario elevar al rango constitucional el derecho de todos los Mexicanos a una educación pluricultural que reconozca, difunda y promueva la historia, costumbres, tradiciones y, en general, la cultura de los pueblos indígenas. (PP III.3) Se establece como potestad de las entidades federativas, en consulta con los pueblos indígenas, la definición y desarrollo de programas educativos con contenidos regionales, en los que deben reconocerse su herencia cultural (PP III.4)
Texto de la COCOPA	Las autoridades educativas federales, estatales y municipales, en consulta con los pueblos indígenas, definirán y desarrollarán programas educativos de contenido regional, en los que reconocerán su herencia cultural. (Art. 4º)
Iniciativa del Ejecutivo Federal	El Ejecutivo Federal,en consulta con las comunidades indígenas, definirá y desarrollará programas educativos de contenido regional, en los que se reconocerá la herencia cultural de los pueblos indígenas

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OBSERVACIÓN III C) DEL GOBIERNO FEDERAL: En el texto de San Andrés se busca garantizar la educación bilingüe e intercultural y la participación de los pueblos indígenas para lograrlo. Con ello no se busca romper el principio de educación nacional y, por ende, no se cuestiona la facultad del Ejecutivo Federal establecida en la fracción III del art. 3º constitucional, para determinar los planes y programas de estudio, en toda la República, con el fin de asegurar la identidad nacional. Al incluir a los Estados y Municipios en la definición de los programas educativos, el texto de la COCOPA hace una excepción al artículo 3º, fracción III constitucional, lo que nunca pretendieron los Acuerdos de San Andrés.

6) Definición del carácter indígena

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Acuerdos de San Andrés	La conciencia de su identidad indígena deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas. (PN 3.1) Los Pueblos indígenas son los que (..) mantienen identidades propias, conciencia de las mismas y… (PP II 2) El reconocimiento en la legislación nacional de las comunidades como entidades de derecho público, el derecho de asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena y el derecho de varios municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas (PN 5.2 y PP V.1.a))
Texto de la COCOPA	Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena, tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones. (Art. 115º IX)
Iniciativa del Ejecutivo Federal	En cada Municipio, las comunidades indígenas tendrán derecho a asociarse libremente… … los Municipios con población mayoritariamente indígena podrán coordinarse y asociarse para promover su desarrollo…(Art. 115º IX)

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OBSERVACIÓN II DEL GOBIERNO FEDERAL: El texto de la COCOPA introduce el concepto «municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena». San Andrés utilizó una expresión diferente: «municipios con población mayoritariamente indígena». Un municipio no puede reconocer su pertenencia a otra instancia distinta a la entidad federativa de la que forma parte, de acuerdo a lo establecido en art. 115 constitucional.

COMENTARIO DE LA CONAI: El texto presidencial sólo habla de municipios mayoritariamente indígenas, pero omite el criterio definitorio incluido en el texto de la COCOPA. Esta omisión viola los Acuerdos de San Andrés y el mencionado Convenio internacional que establecen que «la conciencia de su identidad indígena deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones» contenidas en dichos acuerdos.

7) Elección de autoridades

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Acuerdos de San Andrés	El Gobierno Federal asume, el compromiso de impulsar (…) derechos de jurisdicción. Para que se acepten sus propios procedimientos para designar sus autoridades y sus sistemas normativos para la resolución de conflictos internos, con respecto a los derechos humanos. (PN 5.1.b) Reconocer las figuras del sistema de cargos y otras formas de organización, métodos de designación de representantes, y toma de decisiones en asamblea y de consulta popular. (PP III.1 f)) Garantizar la participación de las comunidades indígenas en la integración de los ayuntamientos y de los municipios mayoritariamente indígenas (PN 5.4 b)) Se establece como derecho inherente a la autonomía el que los pueblos indígenas designen libremente a sus representantes tanto comunitarios como en los órganos de Gobierno municipal, así como establecer que los agentes municipales o figuras afines sean electos o en su caso nombrados por los pueblos y comunidades correspondientes. (PP II.6 h)) Se propone la integración del municipio con población mayoritariamente indígena no como un tipo diferente de municipio, sino como aquél que en el marco del concepto general de esta institución política permita la participación indígena en su composición e integración y se fomente e incorpore a las comunidades indígenas en la integración de los ayuntamientos. (PPII.4)
Texto de la COCOPA	En los municipios, comunidades, organismos auxiliares del ayuntamiento e instancias afines que asuman su pertenencia a un pueblo indígena, se reconocerá a sus habitantes el derecho para que definan, de acuerdo con las prácticas políticas propias de la tradición de cada uno de ellos, los procedimientos para la elección de sus autoridades o representantes y para el ejercicio de sus formas propias de Gobierno interno, en un marco que asegure la unidad del Estado Nacional. La legislación local establecerá las bases y modalidades para asegurar el ejercicio pleno de este derecho. (Art. 115º X)
Iniciativa del Ejecutivo Federal	– – –

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OBSERVACIÓN II DEL GOBIERNO FEDERAL: San Andrés claramente se refiere a la participación indígena dentro de la estructura municipal existente en términos del art. 115 constitucional, y todavía aclara expresamente que no busca un tipo diferente de municipio. En tanto que el texto de la COCOPA otorga a los habitantes de un municipio el derecho para que definan los procedimientos de elección de sus autoridades y para el ejercicio de sus formas de Gobierno interno, sin hacer referencia al marco municipal existente, como lo hace San Andrés. De esta manera, establece formas de Gobierno municipal no reconocidas en la Constitución. Además, el texto de la COCOPA reitera en esta fracción el concepto «municipios que asuman su pertenencia a un pueblo indígena», sobre el cual ya se comentó anteriormente. Los Acuerdos fueron muy claros al establecer el derecho, y su alcance, a participar en la integración del municipio con población mayoritariamente indígena, en la integración de los ayuntamientos y la elección de sus representantes, todo ello en el marco de la institución municipal que establece el artículo 115 constitucional.

COMENTARIO DE LA CONAI: Esa omisión [ de reconocer el derecho de definir los procedimientos para la elección de las autoridades a los habitantes, y no a la legislación local] viola lo acordado en San Andrés, que reconoce el derecho de los pueblos a «designar libremente a sus representantes, tanto comunitarios como en los órganos de Gobierno municipal, y a sus autoridades como pueblos indígenas, de conformidad con las instituciones y tradiciones propias de cada pueblo».

8) Comunidades indígenas como entidades de derecho público

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Acuerdos de San Andrés	El reconocimiento en la legislación nacional de las comunidades como entidades de derecho público, el derecho de asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena y el derecho de varios municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas (PN 5.2 y PP V.1.a).
Texto de la COCOPA	Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena, tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones. (Art.115º IX)
Iniciativa del Ejecutivo Federal	En cada Municipio, las comunidades indígenas tendrán derecho a asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones para la promoción de su desarrollo económico y social. (Art.115º IX)

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COMENTARIO DE LA CONAI: El texto presidencial no reconoce, como lo hace el texto de la COCOPA y está acordado en San Andrés, a las comunidades indígenas «como entidades de derecho público».

9) Naturaleza de los derechos de los pueblos indígenas

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Acuerdos de San Andrés	Las reformas constitucionales que reconozcan los derechos de los pueblos indígenas… (PP V 1) La creación de un nuevo marco jurídico (…), con base en el reconocimiento de su derecho… (PP II 1)
Texto de la COCOPA	Las constituciones y leyes (…) establecerán las modalidades pertinentes para la aplicación de los principios señalados, garantizando los derechos que esta Constitución reconoce a los pueblos indígenas. (Art.4º)
Iniciativa del Ejecutivo Federal	Las constituciones y leyes (…) establecerán las disposiciones y modalidades pertinentes para la aplicación de los principios señalados, garantizando los derechos que esta Constitución otorga a las comunidades indígenas. (Art.4º)

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COMENTARIO DE LA CONAI: La nueva relación entre el Estado y los pueblos indígenas acordada en San Andrés parte de reconocer las preexistencia de dichos pueblos y de reconocer en la Constitución sus derechos; en cambio, la iniciativa del Ejecutivo Federal se refiere al otorgamiento de derechos, en lugar de reconocimiento, como si se tratara de un acto del Estado que crea esos derechos.

10) Asociación para la coordinación de acciones

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Acuerdos de San Andrés	El gobierno federal asume el compromiso de impulsar (…) el derecho a asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena, así como el derecho de varios municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas. (PN 5.2)
Texto de la COCOPA	Las comunidades indígenas como entidades de derecho público y los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena, tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones. (Art.115º IX)
Iniciativa del Ejecutivo Federal	En cada Municipio, las comunidades indígenas tendrán derecho a asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones para la promoción de su desarrollo económico y social. En términos del último párrafo de la fracción III de este artículo (vea abajo), los Municipios con población mayoritariamente indígena podrán coordinarse y asociarse para promover su desarrollo. (Art.115º IX) Fracción III del artículo 115 vigente: Los municipios de un mismo Estado(…) podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

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11) Autogobierno indígena

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Acuerdos de San Andrés	(Las reformas constitucionales) deberán contener entre otros, los siguientes aspectos generales: Legislar sobre los derechos de los pueblos indígenas a elegir a sus autoridades y ejercer la autoridad de acuerdo a sus propias normas en el interior de sus ámbitos de autonomía, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad . (PP V.1 e)
Texto de la COCOPA	Los pueblos indígenas tienen el derecho (…) a la autonomía (…) para: Elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de Gobierno interno de acuerdo a sus normas en los ámbitos de su autonomía, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad (Art. 4º III)
Iniciativa del Ejecutivo Federal	Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación; la expresión concreta de ésta es la autonomía de las comunidades indígenas para: Elegir a sus autoridades y ejercer sus formas de Gobierno internos de acuerdo con sus normas, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad (Art. 4º III)

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OBSERVACIÓN I DEL GOBIERNO FEDERAL: En el texto de la COCOPA, los «ámbitos de autonomía» son los señalados en las siete fracciones del art. 4º, incluida por lo tanto en la III. Así lo señala expresamente la iniciativa de la COCOPA en el párrafo 2º de este artículo. En consecuencia, la expresión «en los ámbitos de autonomía» ubicada en esta fracción, además de ser innecesariamente repetitiva, da la idea de que hay una autonomía diferente a la prevista en el multicitado art. 4º.